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SIMPOSIO DE LA FAO
SOBRE
LA AGRICULTURA, EL COMERCIO Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA:
CUESTIONES Y OPCIONES PARA LAS PROXIMAS NEGOCIACIONES DE LA OMC DESDE LA PERSPECTIVA
DE LOS PAISES EN DESARROLLO
Ginebra, 23-24 de septiembre de 1999
SESION IV:Opciones para mejorar la producci�n agr�cola, el comercio y la seguridad alimentaria en el marco de las pr�ximas negociaciones de la OMC sobre la agricultura |
Documento No. 6
Medidas para mejorar la producci�n agr�cola, el comercio y la seguridad alimentaria en el marco de las pr�ximas negociaciones de la OMC sobre la agricultura
Servicio de Pol�ticas y Proyecciones de Productos B�sicos
Direcci�n de Productos B�sicos y Comercio
1. Las reglas y disciplinas del Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) de la Ronda Uruguay (RU) tienen por objeto restringir el uso, por parte de los pa�ses, de medidas pol�ticas que distorsionan los mercados mundiales de productos agropecuarios. No obstante, los pa�ses siguen teniendo, en el marco del AsA, la flexibilidad para utilizar una amplia gama de opciones en materia de pol�ticas con el fin de conseguir los objetivos de la pol�tica agraria nacional. Para cada pa�s, el alcance exacto de dicha flexibilidad est� determinado por sus compromisos espec�ficos en materia de acceso a los mercados, ayuda interna y subvenciones a la exportaci�n. A prop�sito de la pr�xima ronda de negociaciones que est� por comenzar, muchos pa�ses en desarrollo han expresado la preocupaci�n de que sus opciones pol�ticas para el futuro puedan verse limitadas por las disposiciones generales del AsA, as� como por sus propios compromisos espec�ficos. Estas preocupaciones, que se relacionan con las cuestiones que est�n en juego en las pr�ximas negociaciones, fueron examinadas en el documento 4. En el presente documento se contin�a aquel debate y se identifican las medidas que los pa�ses en desarrollo pueden tratar de obtener en la pr�xima ronda de negociaciones sobre la agricultura, para asegurarse de que contar�n con suficiente flexibilidad para alcanzar sus objetivos de producci�n y comercio de productos agropecuarios y de seguridad alimentaria.1
2. En el marco del AsA, un pa�s tiene b�sicamente dos opciones pol�ticas generales para ayudar a la producci�n interna y al desarrollo agropecuario: las medidas en la frontera, es decir a trav�s de los aranceles, dentro de los l�mites comprometidos en la OMC; y las medidas de ayuda interna, es decir prestando a los agricultores un sostenimiento de los precios y una ayuda no basada en los precios, siempre dentro de los l�mites de las reglas y los compromisos de la OMC.
3. Por lo que se refiere a las medidas en la frontera, los aranceles consolidados de los pa�ses est�n, por lo general, en niveles suficientemente altos como para permitirles una considerable flexibilidad para estabilizar los mercados internos o proteger a los productores.2 Sin embargo, hay algunos aspectos problem�ticos. Por ejemplo, muy pocos pa�ses en desarrollo racionalizaron sus aranceles consolidados y, como consecuencia, se han observado algunas anomal�as en sus compromisos.3 Para muchos pa�ses en desarrollo importadores netos de alimentos que cuentan con un n�mero grande de familias de bajos ingresos, el aumento de los aranceles tiene tambi�n sus limitaciones por razones de pol�tica econ�mica.4
4. Por lo que se refiere a la ayuda interna a la agricultura, el AsA distingue varias categor�as de medidas: las medidas de la caja "�mbar" (tanto las referidas a productos espec�ficos como las no referidas a productos espec�ficos), las medidas de la caja "verde" y "azul", y, para los pa�ses en desarrollo, una categor�a especial de medidas de desarrollo agr�cola. Se han establecido l�mites cuantitativos s�lo para las medidas de la caja �mbar (a trav�s de la MGA), cuyo monto exacto depende de la MGA del per�odo de base (1986-88) notificada. Muchos pa�ses en desarrollo notificaron una de nivel cero. Con respecto a las otras medidas, no se han impuesto l�mites a los desembolsos; pero hay una falta de claridad en su definici�n. Como en el caso de los aranceles consolidados, el alcance de la flexibilidad para ayudar a la agricultura depende, por lo tanto, de lo que se ha comprometido en la RU.
5. Adem�s de los miembros actuales de la OMC, tambi�n necesitan flexibilidad para la ayuda interna los pa�ses en desarrollo que est�n negociando su entrada a la OMC, habida cuenta particularmente de sus intereses en materia de desarrollo y seguridad alimentaria.
6. A prop�sito de la protecci�n en la frontera y la ayuda interna, es posible que los pa�ses en desarrollo tengan que seguir una estrategia a dos puntas: la primera consistir�a en eliminar algunos de los desequilibrios que existen en las disposiciones actuales del AsA que han permitido una cantidad considerable de ayuda que ha tenido efectos de distorsi�n en la producci�n y el comercio por parte de pa�ses que se lo pueden permitir. Sobre esto, se pueden examinar las siguientes reformas:5
� Reducir significativamente la MGA Total, ya que no han sido para nada vinculantes;
� Limitar ulteriormente el desplazamiento de la ayuda entre productos, haciendo en lo posible compromisos de reducci�n de la MGA referidos a productos espec�ficos;
� Eliminar o reducir el margen de minimis para los pa�ses que tienen niveles altos de MGA;
� Hacer m�s estrictos los criterios para la inclusi�n en la caja verde, por ejemplo definir en forma m�s concisa y mensurable lo que se entiende por "efecto m�nimo en la producci�n y el comercio";
� Reconocer las medidas de la caja azul como distorsionadoras del comercio y contabilizarlas en la MGA total corriente para fines de reducci�n;
� Limitar la aplicabilidad del art�culo 13 ("cl�usula de paz");
� Bregar por una reducci�n sustancial o la eliminaci�n de las subvenciones a la exportaci�n que desplazan la producci�n interna, con la debida consideraci�n de sus posibles efectos negativos (por ejemplo, fortalecer la Decisi�n Marrakech) con objeto de ayudar a los importadores de alimentos en el ajuste a los cambios.
7. El segundo componente de la estrategia consistir�a en asegurarse de que los pa�ses en desarrollo tengan el grado necesario de flexibilidad para realizar pol�ticas en materia de desarrollo agr�cola y seguridad alimentaria. Esto podr�a requerir aclaraciones/interpretaciones/ajustes en las disposiciones del AsA, como las siguientes:6
� la opci�n de volver a calcular sus MGA y revisar sus Listas cuando lo consideren necesario;
� aumento de los l�mites de m�nimis para el MGA no referida a productos espec�ficos, especialmente en casos de MGA grandes y negativas referidas a productos espec�ficos;
� "cr�dito" para MGA negativas referidas a productos espec�ficos, excluyendo del c�lculo de la MGA los gastos espec�ficos relativos a la seguridad alimentaria;
� ampliaci�n de la caja verde de suerte que incluya las medidas de seguridad alimentaria espec�ficamente para los pa�ses en desarrollo, en base al TED;
� aclaraci�n de definiciones y de problemas metodol�gicos, por ejemplo: qu� se entiende por producci�n aceptable, inflaci�n excesiva, "agricultores de bajos ingresos" y "agricultores pobres de recursos", etc.;
� la opci�n de racionalizar mejor los compromisos arancelarios aplicados a los productos agropecuarios y de reequilibrar los aranceles (aumentando algunos, por ejemplo los aplicados a productos sensibles, y reduciendo otros);
� la extensi�n de la actual flexibilidad relativa a la ayuda interna a todos los pa�ses en desarrollo que se est�n adhiriendo;
� una mayor asistencia financiera y t�cnica (por intermedio de instituciones financieras internacionales y organismos especializados) para ayudarles a promover los recursos humanos, cumplir con las normas MSF y fortalecer su capacidad jur�dica y administrativa en lo relativo al comercio.
8. Para los pa�ses que dependen de las exportaciones agropecuarias, el aumento de sus ingresos de exportaci�n es esencial para el desarrollo econ�mico y la seguridad alimentaria. Con mayor raz�n para los pa�ses en desarrollo, ya que su parte de exportaciones agropecuarias no s�lo es baja (alrededor del 30 por ciento del total mundial), sino que tambi�n se ha estancado, y muchos de ellos dependen del mercado mundial para una gran parte de sus necesidades alimentarias. Aunque los resultados de la RU han contribuido a mejorar el acceso a los mercados para los productos de exportaci�n que son de inter�s para los pa�ses en desarrollo, todav�a queda mucho por hacer, a saber: reducir aun m�s los niveles arancelarios y la progresividad arancelaria, mejorar el acceso a los contingentes arancelarios (CA), y limitar el uso de las salvaguardias y de nuevas medidas no arancelarias. Algunas de las reformas que se pueden examinar ser�an las siguientes:7
� reducir las crestas arancelarias y la progresividad arancelaria aplicadas a productos de exportaci�n que son de inter�s para los pa�ses en desarrollo: esto podr�a requerir la utilizaci�n de una f�rmula de armonizaci�n para las reducciones arancelarias;
� eliminar el uso de aranceles complejos (incluida la prohibici�n de aranceles espec�ficos, ya que �stos otorgan una protecci�n mayor a las importaciones baratas);
� aumentar los CA y convenir en alguna regla para fijar los aranceles dentro de los l�mites del contingente;
� asegurar el acceso a nuevos CA a los pa�ses en desarrollo, teniendo en cuenta tambi�n los intereses espec�ficos de los pa�ses en desarrollo que actualmente se benefician de acuerdos en materia de acceso preferencial en los mercados de los pa�ses desarrollados;
� considerar formas para compensar, durante la fase de ajuste, a los pa�ses receptores de preferencias;
� hacer que la administraci�n de los CA sea m�s transparente de manera que los pa�ses exportadores en desarrollo puedan aprovechar las nuevas oportunidades de comercializaci�n;
� agregar la especificidad del producto en los compromisos de acceso m�nimo, desglosando m�s los CA.
9. Las reformas arriba mencionadas destinadas a respaldar el desarrollo de la capacidad interna de producci�n deber�an dejar un margen considerable para aumentar la producci�n interna de alimentos. El acceso mejorado a los mercados y las otras reformas conexas deber�an contribuir a aumentar los ingresos de exportaci�n, que son fundamentales para mejorar la capacidad de importar alimentos, particularmente por parte de los pa�ses menos adelantados (MA) y los pa�ses en desarrollo importadores netos de alimentos (PEDINA). Adem�s, es posible que se necesiten acciones complementarias en algunas esferas.
Estabilidad del mercado interno
10. Aunque el proceso de reforma de la agricultura, especialmente la reducci�n de las distorsiones causadas en la producci�n y el comercio por las principales naciones comerciantes, deber�a contribuir algo a la estabilidad de los mercados mundiales de productos agropecuarios, �stos son por su naturaleza inestables. La OMC tiene disposiciones generales para estabilizar los mercados internos (por ejemplo, las medidas antidumping y las medidas de salvaguardia), pero �stas no sirven para muchos pa�ses en desarrollo, que necesitar�an instrumentos m�s accesibles y m�s simples. Por consiguiente, se podr�a tratar de conseguir las siguientes reformas:8
� aprobar las SGE como instrumentos permanentes del que puedan disponer todos los miembros, pero para un n�mero limitado de productos alimenticios b�sicos sensibles y quiz�s con alguna restricci�n de los "activadores" para evitar que se cometan abusos;
� aprobar el uso de bandas de precios como instrumento para amortiguar las repercusiones de la variabilidad del mercado mundial en el mercado interno, es decir para estabilizar y no para proteger;
� pedir que se eximan de las disciplinas de la MGA los gastos relacionados con la adquisici�n y el mantenimiento de las reservas de seguridad alimentaria;
� pedir que se refuerce el art�culo 12 del AsA, aprobando la prohibici�n de las tasas de exportaci�n adem�s de las prohibiciones a la exportaci�n.
La Decisi�n de Marrakech
11. La Decisi�n sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los pa�ses menos adelantados y en los pa�ses en desarrollo importadores netos de productos alimenticios exige que se preste asistencia a estos pa�ses en el caso de que se vean perjudicados por el proceso de reforma del AsA. Hasta ahora, no se han obtenido ventajas concretas de esta Decisi�n. En consecuencia, los pa�ses MA y PEDINA podr�an tratar de incluir, en una Decisi�n revisada, disposiciones que la hicieran m�s eficaz y conveniente para sus necesidades:9
� establecer la Decisi�n como un instrumento jur�dicamente vinculante en pie de igualdad con los otros compromisos del AsA;
� establecer mecanismos que permitan a los pa�ses MA y PEDINA gozar autom�ticamente del derecho de asistencia cuando los precios del mercado mundial superan un cierto nivel;
� pedir que se fije un programa o fondo permanente para prestar asistencia financiera y t�cnica a los pa�ses MA y PEDINA para mejorar la productividad agr�cola y la infraestructura y reducir su dependencia respecto a las importaciones de alimentos;
� tratar de aclarar la funci�n de la OMC en la aplicaci�n y vigilancia de las medidas compensatorias, incluida por ejemplo la creaci�n de mecanismos institucionales, prescripciones en materia de notificaci�n de destino, etc.w
Creaci�n de capacidad
12. Por �ltimo, pese a las mejoras obtenidas en a�os recientes, la participaci�n de muchos pa�ses en desarrollo en el proceso de las negociaciones comerciales multilaterales sigue siendo d�bil y su capacidad para ejecutar los diversos acuerdos y sacar ventaja de las oportunidades del comercio es limitada. Evidentemente, queda mucho por hacer en este terreno para nivelar el campo de juego. Es esencial la asistencia t�cnica y financiera para la creaci�n de capacidad. Las siguientes son algunas esferas prioritarias:10
� fortalecer la capacidad de los pa�ses en desarrollo en las negociaciones multilaterales, prest�ndoles asistencia para abordar los problemas con los que tropiezan en su esfuerzo por cumplir los compromisos de la OMC y por aprovechar las oportunidades de comercio;
� prestar asistencia a los que no son miembros de la OMC para que logren participar en condiciones concordes con sus necesidades de desarrollo y seguridad alimentaria;
� ejecutar el Marco integrado para la asistencia t�cnica relacionada con el comercio a los pa�ses MA como se reconoce en el plan de acci�n de la OMC de 1996 para dichos pa�ses.
1 Muchas de las sugerencias incluidas en el presente documento fueron expresadas por participantes de pa�ses en desarrollo en una serie de seminarios regionales y de otro tipo organizados por la FAO en 1998 y 1999.
2 Los aranceles altos no son exclusivos de los pa�ses en desarrollo; los aranceles de los pa�ses desarrollados aplicados a muchos productos de zonas templadas son incluso m�s altos.
3 Por ejemplo, algunos de ellos comprometieron un arancel general, a menudo a tasas relativamente altas, p.e. 100 por ciento. Mientras los aranceles m�s altos podr�an ser �tiles para algunos productos sensibles, no tienen valor para muchos otros productos. An�logamente, algunos pa�ses consolidaron sus aranceles a niveles muy bajos hasta el punto de que las medidas en frontera dejan poco margen para una estabilizaci�n y/o protecci�n en a�os de mercados mundiales deprimidos.
4 El aumento de los aranceles supone un aumento de los precios no s�lo para los productores internos sino tambi�n para los consumidores. Podr�a objetarse que un remedio para este dilema podr�a ser utilizar los ingresos aduaneros generados por los aranceles para beneficiar a las familias aquejadas de inseguridad alimentaria, permitiendo al mismo tiempo a los productores beneficiarse del aumento de los precios internos. Pero esta opci�n exige una buena capacidad administrativa para identificar a las familias necesitadas (para reducir al m�nimo las filtraciones), y una infraestructura para realizar las transferencias de recursos a dichas familias de una manera eficaz en funci�n de los costos.
